Bientôt une Agence parlementaire d’évaluation ?

En 2008, un nouvel article de la Constitution confiait au Parlement la mission d’évaluer les politiques publiques. 10 ans plus tard, un projet vise à lui en donner les moyens, par la création d’une Agence parlementaire de l’évaluation, qui serait dotée à terme de 5,1 millions d’euros de budget et 40 équivalents temps-plein.

Une Agence pour évaluer quoi ?

L’Agence parlementaire d’évaluation réaliserait des études d’impact avant l’adoption des lois (ex-ante) et après leur application (évaluations ex-post).

Avec quels moyens ?

Le budget estimé pour l’Agence s’élèverait à son rythme de croisière à 5,1 millions d’euros, répartis entre 4,1 millions d’euros de masse salariale et 1 million d’euros de budget de fonctionnement.

Un effectif de 40 équivalents temps-plein est envisagé, dont une trentaine d’analystes et de chercheurs, excluant les profils fortement politisés ou partisans. Des crédits permettraient de faire appel à des expertises externes (réseaux de chercheurs, laboratoires, cabinets d’études sélectionnés par appels d’offres).
D’après le rapport, le financement de l’Agence serait neutre pour les finances publiques. Il consisterait en des transferts et redéploiements de crédits de l’Assemblée, de France Stratégie, ou d’autres non déterminés.

Un rôle de contre-expertise des études d’impact en amont

Le rapport du groupe de travail sur les moyens de contrôle et d’évaluation du Parlement, qui présente le projet, constate l’incomplétude et le manque d’objectivité des études d’impacts présentées par les gouvernements à l’appui de leurs projets de loi.
S’inspirant des modèles étrangers (Etats-Unis, Canada), l’Agence parlementaire pourrait réaliser une contre-expertise des éléments présentés par l’exécutif (chiffrage de l’impact sur les finances publiques, simulation des effets redistributifs sur les ménages, etc.).

Un allongement des délais d’examen des textes est déjà prévu pour donner le temps d’exercer cette contre-expertise.

Quelques méthodes de simulation ex-ante des effets des projets de loiToutefois, la contre-expertise ne s’exercerait pas sur tous les aspects des études d’impacts. Le projet ne prend pas pour l’instant en compte l’aspect social ni l’aspect environnemental, deux autres grandes dimensions de l’analyse d’impact – même si le groupe de travail estime que cela pourrait venir dans un second temps. C’est ce champ d’étude relativement restreint qui permet d’envisager de réaliser les analyses en quelques semaines, quand une véritable évaluation ex-ante requiert bien souvent 6 mois ou plus.

De grandes ambitions pour l’évaluation ex-post

Libérée de la contrainte de temps des études d’impact en amont, le projet prévoit des évaluations ex-post très ambitieuses, s’intéressant aux effets économiques, financiers, sociaux et environnementaux. Plus étonnant, le rapport évoque déjà les méthodes à privilégier, qui correspondent à celles pratiquées par les personnes auditionnées par le groupe de travail.

La seule méthode d’évaluation ex-post est l’évaluation d’impact par attribution.

Les évaluations seraient programmées par un plan pluri-annuel déterminé par les Présidents de commissions. Ainsi, l’Assemblée se donnerait les moyens de choisir ses sujets (saisine), ses questionnements (référentiel), ses méthodes (contrefactuel) et ses évaluateurs (en interne ou économistes).

Le motif : donner au Parlement les moyens de jouer son rôle

Le groupe de travail à l’origine de la proposition estime que la création d’une Agence parlementaire d’évaluation est nécessaire pour assurer la revitalisation de la fonction de contrôle du Parlement. L’article 24 de la Constitution confie en effet au Parlement la mission d’évaluer les politiques publiques.

“Le Parlement vote la loi. Il contrôle l’action du Gouvernement. Il évalue les politiques publiques.”
Extrait de l’article 24 de la Constitution

Pourtant, les moyens d’expertise restent structurellement concentrés dans les mains de l’exécutif : les services d’évaluation les plus importants sont sous la tutelle des Ministères, de même que France Stratégie est placé auprès du Premier Ministre.
Le rapport rappelle la mission évaluatrice du Parlement, consacrée par la réforme constitutionnelle de 2008.

Or malgré la création d’instances dédiées aux travaux d’évaluation, le Parlement s’est encore trop peu saisi de cette mission. Le rapport souligne par ailleurs que l’évaluation d’impact à proprement parler est trop peu développée dans les travaux parlementaires, qui se limitent souvent à l’analyse des mesures prises et des débats qui y ont mené, et à l’évocation des possibilités de modification.

Un enjeu d’autonomie pour être crédible

Le rapport du groupe de travail insiste sur le besoin d’autonomie de l’Agence, afin de consacrer la séparation entre le commanditaire (les parlementaires) et l’évaluateur (l’Agence, instance d’expertise). Cette instance serait placée entre les deux assemblées, supervisée par leurs bureaux respectifs, dirigée par « une personnalité aux compétences économiques, financières et statistiques » nommée pour 5 ans par les 2 bureaux.

Elle pourrait répondre à des commandes émanant de la majorité comme de l’opposition. Elle entretiendrait par ailleurs des liens étroits avec la communauté scientifique et universitaire, et serait assistée par un conseil scientifique composé de spécialistes aux profils divers.

Des ajustements à prévoir pour la saisine de l’Agence et l’accès aux données

Pour gérer la charge de travail, le rapport aborde les règles de saisine de l’Agence et les mesures à mettre en œuvre pour une meilleure coordination des demandes de travaux : calendrier prévisionnel des évaluations, critères basés sur l’impact économique et financier attendu afin de sélectionner les amendements à analyser ex-ante.

La mise à disposition des données venant des institutions et ministères étant « le nerf de la guerre », une dernière proposition vise à donner à l’Agence la possibilité d’user d’un pouvoir étendu d’accès à l’information des Administration, et d’un accès direct au Centre d’accès sécurisé à distance (CASD) de l’INSEE.

Comment va se mettre en place cette Agence ?

L’étape de « préfiguration » devrait débuter en octobre 2018 avec le recrutement de la direction et d’une équipe de 9 personnes, et l’ouverture d’un budget d’étude de 500 000 euros. Ces moyens pourraient permettre de produire les premières contre-expertises des projets de loi de finances fin 2018.

L’élaboration du projet

Un long travail d’auditions et d’étude d’expériences étrangères

Pour parvenir aux propositions du rapport, le groupe de travail sur les moyens de contrôle et d’évaluation du Parlement a auditionné plus de quarante personnes. Ce sont notamment des députés, sénateurs, présidents de commissions parlementaires, rapporteurs, présidents de groupes, représentants de services du gouvernement, ainsi que de nombreux directeurs et représentants de France Stratégie. On peut toutefois s’étonner de l’absence de représentants de la Société Française d’Evaluation parmi les auditionnés.

Dans la liste, on trouve aussi des interlocuteurs étrangers témoignant de leur expérience avec des organes d’évaluation similaires, aux États-Unis, au Royaume-Uni (pays dans lesquels se sont rendues des délégations), au Canada et en Italie. Les exemples étrangers ont en effet joué un rôle important dans la construction des propositions, et sont rappelés systématiquement à chaque chapitre du document.

Un rapport remis en juin 2018

Le rapport du groupe de travail sur les moyens de contrôle et d’évaluation présentant le projet d’Agence parlementaire d’évaluation a été remis le 20 juin 2018 par son rapporteur, le député Jean-François Eliaou (LREM), au Bureau de l’Assemblée nationale. Pour rappel, ce groupe de travail est un des 7 lancés en septembre 2017 par François de Rugy pour faire des propositions concrètes de réforme de l’Assemblée.

Les membres du groupe de travail

Le rapport est intitulé « Format et compétences d’un organe d’expertise propre au Parlement » et détaille les objectifs et les propositions d’organisation pour une Agence parlementaire d’évaluation, qui serait commune à l’Assemblée nationale et au Sénat.
Six grandes propositions y sont développées, couvrant les points essentiels du fonctionnement de l’agence.

Lors de sa présentation, le projet a suscité quelques vifs échanges, notamment sur les questions du budget et de l’autonomie de l’Agence.

Pour aller plus loin :

  • Le rapport du groupe de travail
    Rapport GT4 juin 2018

    Les propositions du rapport se situent dans la continuité des premiers travaux du groupe, qui s’était penché fin 2017 sur l’amélioration des moyens de contrôle et d’évaluation dans le cadre du projet de révision constitutionnelle (« Pour une démocratie plus représentative, plus responsable et plus efficace »). Documents consultables sur la page du groupe de travail.
  • Extrait de la présentation des conclusions du rapport à l’Assemblée :

La vidéo complète de la séance peut être visionnée ici [début de l’extrait pertinent vers 0:56:00].

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