La réception de l’action publique [LIEPP / A. Revillard]

Ce billet présente de manière très libre la dernière publication du LIEPP, sur un concept que les évaluateurs utilisent beaucoup, souvent sans le savoir.

Qu’est-ce qui fait échouer les politiques publiques ?

Vous êtes-vous déjà demandé pourquoi il y a toujours des écarts entre les promesses d’impact d’une politique publique, et ses impacts réels mesurés par les évaluations ?

Il y a les promesses irréalistes : des impacts annoncés pour faire adopter l’action, mais qui n’ont pas la moindre de chance de se produire. Ces promesses-là ne résistent même pas à une analyse de la théorie d’action.

Mais pour les promesses sincères ? Certains écarts peuvent s’expliquer par une mise en œuvre déficiente, retardée ou inadaptée. Mais les opérateurs publics ne peuvent être tenus responsables de tous les objectifs non atteints, cela serait un peu trop facile, trop réducteur certainement. Il y a enfin le contexte : des évolutions, d’autres politiques publiques, etc.

Nous avons évoqué les facteurs les plus fréquemment invoqués : qualité de conception, qualité de mise en œuvre, contexte évolutif…et pourtant il manque l’essentiel.

Ce sont les publics qui font l’impact d’une politique publique

De notre petite expérience de Vigie et d’évaluateur, la réception de l’action publique est souvent la principale cause de réussite ou d’échec d’une politique publique. En tout cas, il s’agit d’une dimension toujours essentielle, que nous résumons sous la formule amusée « Le politique propose, le peuple dispose ».

Un exemple : le programme de prévention 5 fruits et légumes par jour.

Avec la meilleure volonté du monde, les meilleurs spots TV et relais médiatiques, vous ne parviendrez à faire évoluer les pratiques alimentaires que si la politique rencontre un terrain favorable dans la population. Et la réception différenciée par certains publics produira des impacts sensiblement différents selon comment chaque public « reçoit » cette politique publique, alors même qu’ils sont touchés par la même action, indépendamment de la qualité de mise en œuvre.

Le raisonnement se retrouve partout : politiques d’incitation à la rénovation écologique de l’habitat (va-t-on les considérer comme une contrainte supplémentaire, ou bien une opportunité ?), sécurité routière (les automobilistes vont-ils adapter leur comportement, ou juste jouer au chat et à la souris avec la Police ?), la justice (les justiciables vont-ils accepter les décisions ou bien tenter de se faire justice par eux-mêmes ?), etc.

Anne Revillard mène l’enquête

Chercheuse à Sciences Po, Anne Revillard est publiée en juillet 2016 par le LIEPP pour un document de travail (pardon, « working paper »), instructif papier d’une trentaine de pages sobrement intitulé « La réception de l’action publique ». L’auteure porte au niveau théorique les résultats d’une enquête de terrain sur la Prestation de compensation du handicap (PCH) et d’une large revue de travaux scientifiques.

La réception de l’action publique est envisagée comme un processus actif d’appropriation et de coproduction, qui va largement en déterminer les impacts.

Attention, il s’agit ici de coproduction “sur le terrain”, et non pas le résultat de l’influence de la société dans la mise à l’agenda et la conception des politiques publiques. C’est une coproduction atomisée, produit des appropriations et réactions au niveau de chaque individu.

La réception ne peut être postulée, déduite de la seule production, et elle doit donc être étudiée empiriquement.

En conséquence, l’auteure prend le parti d’étudier la réception des politiques publiques au niveau des individus, pour se détacher du filtre des “groupes” ou “publics collectifs” qui conditionnent les grilles de lecture usuelles.

Elle travaille aussi à deux niveaux, celui des instruments et celui plus riche et plus complexe des « secteurs » d’action publique.

Pourquoi les évaluateurs doivent s’intéresser à la question de la réception de l’action publique ?

1/ pour mesurer l’impact

Nous l’avons vu, l’évaluateur va inévitablement se confronter à la question de la réception des politiques publiques lors mesure de ses impacts réels. Il sera bien inspiré de distinguer les écarts liés à la réception par les publics, par contraste avec les écarts liés à la définition et à la mise en œuvre de l’action.

L’auteure va plus loin, en préconisant d’abandonner parfois le terme même « d’impact » au profit du concept de réception

2/ Car les impacts ne sont pas homothétiques (les effets auprès de chacun ne sont pas de même nature)

L’analyse de la réception de l’action publique se déplie ensuite au niveau « des » publics, ou « sous-publics ». Il ne fait guère de sens pour l’action de parler des effets « en moyenne », il sera plus utile de déterminer pour quels publics (identifiés ou non) l’action produit quels impacts, et par quels procédés.

3/ Car l’action publique dépasse les dispositifs

C’est un des enseignements majeurs de l’étude de la réception de l’action publique. Le niveau du discours, du symbolique, y trouve une place essentielle. Elle démontre que l’action n’a guère de chances de réussir si elle ne convainc pas : il faut l’expliquer, la justifier, pour qu’elle soit appropriée, et non pas évitée voire détournée. Cela comprend et dépasse ce que le personnel politique nomme « la pédagogie de la réforme ». Combien d’évaluateurs, obnubilés par les dispositifs et instruments, oublient le discours et le signal comme facteurs essentiels de réception de l’action publique, et donc de production de l’impact ?

Pour aller plus loin

  • Anne Revillard, “La réception de l’action publique” LIEPP Working Paper, n°55, Juillet 2016 sur le site du LIEPP

2 réflexions au sujet de « La réception de l’action publique [LIEPP / A. Revillard] »

    • De mon point de vue la distinction entre les 2 visions de la co-construction est dépassable. C’est ce qui a été fait dans le cadre de la TESR en Nord-Pas-de-Calais, où la co-construction des politiques publiques ne s’est pas fait uniquement en associant les acteurs, mais -parce que le processus de conception et le processus d’expérimentation étaient concomitants- s’est appuyé sur la façon dont les acteurs réagissaient à la construction progressive de la politique (leurs idées, leurs interprétations, leur implication, etc.) pour construire la politique. C’est probablement le plus clair sur le projet 100 000 logements.

      Voir ici notamment (attention au blabla conceptuel un peu trop présent, mais le fond y est) : http://tesr.participons.net/wp-content/uploads/sites/4/2016/02/essentiel-TESR.pdf

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